税务稽查三项制度 税务稽查制度及规定

第一条 为了规范我市国税系统的税务稽查执行工作，确保稽查效果，保证税收法律法规和规章的正确执行，根据《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则、《中华人民共和国行政处罚法》、《税务稽查工作规程》、《山东省国家税务局稽查工作流程》等有关律、法规，结合我市稽查执行工作实际，制定本制度。

第二条 执行部门（岗位）接到审理部门（岗位）移交的《税务稽查结论》、《税务处理决定书》、《税务行政处罚决定书》、《税务稽查调帐通知》后，分别填制《税务文书送达回证》，根据不同情况，按照法定程序，在七日内送达被查对象。

第三条 税务文书送达应根据税务案件的不同情况，采取不同的文书送达方式，包括：直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、公告送达。

第四条 稽查执行人员要严格按照稽查工作的程序和要求执行税务稽查处理决定和处罚决定，按时组织税款、滞纳金、罚款入库。对拟采取的税收保全措施和强制执行措施要严格保密。稽查执行人员要就执行过程中的廉政情况定期向执行部门（岗位）负责人作出书面承诺和说明；执行部门（岗位）负责人应将执行过程中的廉政情况定期向稽查廉政工作办公室作出书面承诺和说明。

帐通知》后，在规定的期限内全面履行决定书中规定的各项滞、补、罚款的缴纳及帐务调整事宜的，执行人员应根据收缴部门反馈的信息进行审核；核对无误后，对被查对象已按规定履行税款、滞纳金、罚款缴纳及帐务调整事宜的，按照缴税凭证（复印件）及调整帐务记帐凭证（复印件）进行登记处理。

第六条 被查对象未按《税务稽查调帐通知》规定的期限调整帐务的，又被税务机关发现偷逃税款的，应依法予以严肃处理。

第七条 被查对象未按照《税务处理决定书》规定的期限缴纳或解缴税款的，应依法采取强制执行扣缴税款的，执行部门（岗位）报经本级国税局局长批准，签发《扣缴税款通书》，依法通知被查对象开户银行或其他金融机构从其存款中扣缴税款。检查部门采取税收保全措施后，被查对象在限期内仍未缴纳税款的，执行部门报经本级国税局局长批准，签发《扣缴税款通知书》，依法通知被查对象开户银行或其他金融机构从其冻结的存款中扣缴税款。

相当于应纳税款的商品、货物或其他财产，以拍卖所得抵缴税款。检查部门采取税收保全措施后，被查对象在限期内仍未缴纳税款的，执行部门（岗位）可填制《拍卖（查封、扣押）物品申请审批表》，经本级国税局局长批准，签发《拍卖商品、货物、财产决定书》，依法拍卖所扣押、查封的商品、货物或其他财产，以拍卖所得抵缴税款。

第九条 实施扣押、查封等税收保全措施时，必须有两名以上税务人员执行，并通知被执行人。被执行人是公民的，应通知被执行人或其成年家属到场；被执行人是法人或其他组织的，应通知其法定代表人或主要负责人到场；被执行人接到通知后拒不到场的，不影响执行。

第十条 税务机关将扣押、查封的商品、货物或者其他财产变价抵缴税款时，应当交由依法成立的拍卖机构拍卖；无法委托拍卖或者不适于拍卖的，可以交由当地商业企业代为销售，也可以责令纳税人限期处理；无法委托商业企业销售，纳税人也无法处理的，可以根据国家税务总局规定由税务机关变价处理。国家禁止自由买卖的商品，应当交由有关单位按照国家规定的价格收购。拍卖或者变卖所得抵缴税款、滞纳金、罚款以及扣押、查封、保管、拍卖、变卖等费用后，剩余部分应当在3日内退还被执行人。

第十一条 被查对象对国税机关的处罚决定逾期不申请行政复议也不向人民法院起诉、又不履行的，执行人员可以依法采取强制执行措施，或者申请人民法院强制执行，申请时，应填制《税务行政处罚强制执行申请书》，报本级国税局局长批准后，在法定的时限内申请人民法院强制执行。

第十二条 执行部门（岗位）发现欠税人未按规定结清应纳税款又未提供纳税担保且准备出境的，可依法向欠税人申明不准出境并通知出境管理机关阻止其出境。

撤销权。

件，办案司法机关已追缴的税款，执行部门（岗位）要办理补缴税款手续。

第十五条 经税务机关确认被查对象多缴税款的，执行人员应根据经批准的《退税（抵税）申请审批确认书》办理退库手续。

（一）当事人基本情况；

（二）处理决定和处罚决定的内容；

（三）执行方式（自行履行或强制履行）；

（四）执行经过和结果；

（五）执行时间；

（六）执行人签章。

稽查工作的依据。

税务稽查执行是指税务稽查机关将需由纳税人履行的各类税务稽查处理、处罚文书送达纳税人，督促纳税人依法履行税务处理、处罚决定和必要时采取税收保全、税收强制执行的活动过程。作为税务稽查工作的重要组成部分，稽查执行工作是实现税务稽查查处成果的最后环节，执行工作的效能直接关系到查补税款、滞纳金、罚款能否及时足额入库和稽查整体工作成效体现。

随着社会经济的不断进步与发展，经济关系日渐复杂，工作也面临着越来越大的挑战，一个突出的表现就是执行工作的难度不断加大，“执行难”正成为困扰税务稽查工作的重要问题。与此同时，伴随着企业走逃、暴-力抗法等执行难问题日渐尖锐，作为执法部门的税务机关以及相关税务执行人员的执法风险也在不断加大，严重影响了工作的有效开展。所谓风险，是指稽查执行过程中由于种种原因导致稽查人员、被稽查对象以及社会等各类主体遭受到损失、伤害、不利后果的可能性。而稽查执行风险的分类从不同的角度来看有不同的分类方法。从稽查执行风险的来源看，可以分为：由外部原因导致的各种不利后果，如被稽查对象、法制环境等因素所产生的风险；由内部原因导致的各种不利后果，如稽查人员自身失误或者过错所产生的'风险等等；从稽查执行不利后果的作用对象来看，可以分为对稽查人员造成损害的风险、对被稽查对象造成损害的风险、对国家税款造成流失的风险、对社会稳定造成损害的风险等等；从稽查执行风险的可控性来看，可以分为可控性稽查执行风险和不可控稽查执行风险。

常见主要风险：

1.税务人员渎职被起诉风险

工作最重要的职责就是利用法律赋予的一切手段，督促纳税人切实履行纳税义务，确保国家税款按时入库。然而在现阶段，不履行职责或者不正确履行职责，造成执行不及时或者执行不全面的现象仍然时有发生，一些案件甚至触犯了国家刑法，相关人员被依法追究刑事责任。滥用职权和玩忽职守是渎职犯罪的两种重要表现。《刑法》第三百九十七条规定，国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，本法另有规定的，依照规定。税务人员作为国家机关工作人员代表国家行使权力，但是在日常工作当中，滥用职权的行为仍然存在，在稽查执行环节主要表现在采取税收保全措施和强制执行措施时滥用职权，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失。

2.行政复议被撤销、行政诉讼败诉、行政赔偿风险

近年来，随着“依法行政、依法治税”理念越来越深入人心，税收法律、法规的作用通过媒介及多种渠道已被纳税人所关注，纳税人对自身合法权益的自我保护意识越来越强，纳税人对税务机关的执行行为有异议时，越来越多地通过行政复议、行政诉讼等途径维护自身权利。而税务机关一旦在行政复议、行政诉讼中被判决，将承担一系列的不利后果，执法风险也随之加大。根据《中华人民共和国国家赔偿法》有关规定，国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。由于是代表国家公权力对公民的私权利采取措施的过程，稍有不慎，就有可能会对公民的合法权益造成损害，从而背负行政赔偿的风险。

3.社会秩序风险

当前的经济环境下，部分被查企业尚有经营，但由于自身经营不善，处于亏损状况，资金周转困难，对其查补的税款、罚款和滞纳金总额占其资产的比例过高，导致其不能完全承担税务机关做出的税务处理处罚，无力缴清补税和罚款，如果强制执行极可能导致其无法正常经营甚或破产倒闭，更甚带来职工失业、闹-事等不稳定社会问题，极易产生社会风险。出于维护公法秩序、维护公权之价值考量和稳定压倒一切的政策要求，以牺牲私法秩序、私权为代价所最终造就的执行风险。例如，被执行人为企业，如果对其进行强制执行可能会导致其破产，因此造成大量工人失业等社会不稳定因素。考虑到维护社会稳定，税务机关在是否继续强制执行上会有顾虑，甚至不得不放弃执行。

4.税务人员人身风险

风险类型除了行政责任风险和刑事责任风险外，对税务工作者而言，还涉及人身风险。由于税务稽查的执法主体具有单向主动性，而执法对象处于被动执行的地位。稽查工作是一个高风险的岗位，处在查处、打击涉税违法案件的第一线，容易受到暴-力抗税的侵犯。税务稽查过程中遭遇暴-力抗税而引发的风险，主要表现在：被查对象法制观念淡薄，在拒绝检查或抗税过程中，通过暴-力、威胁方法，使税务检查人员乃至家庭、亲属的人身权或财产权遭受被查对象或其唆使人员的侵犯。这种风险最直接威胁到税务工作者的生命健康和安全。

5.外部连带风险

在工作当中，往往存在这样一种现象，作为执行主体的税务机关在执法过程中并没有过错，却因为外部原因而造成责任无法划分，最终导致税务人员需要承担连带责任的风险。例如，执行中在对企业的银行账户进行查询或者采取冻结等相关措施时，一些银行机构为了自身部门利益，可能存在拖延甚至拒绝配合而造成国家税款流失的现象。又如在对涉税违法案件的移送过程中，可能存在相关司法职能部门以工作忙、案件多为由拒绝接受而造成案件无法及时移送的现象。这种由于其他部门等各种外部原因造成的风险往往因为相关法律规定不到位而造成责任最终无法得到合理划分，造成税务人员被-迫承担连带责任的风险。

一、内部因素

(一)稽查队伍的素质建设跟不上形势发展的需要。当前我们一些同志跟不上时代的步伐，对新形势下的税务稽查工作不够适应，政治业务素质不高，具体地说一是有的同志不能正确对待改革，追名逐利，计较得失，工作讲条件，讲待遇，不讲奉献；二是有的同志不思进取，甘居落后，缺乏事业心、责任感，大事做不来，小事不愿做；三是执行政策不到位，办事程序不严谨；四是岗位工作不协调，推诿扯皮，懒散拖拉，效率低下；五是组织纪律观念淡漠，不执行规定，不服从领导，作风拖拉，自由散漫；六是稽查业务技能不高，服务质量低下，对新形势下偷税洞察力不强等等。

(二)基层建设的生机和活力不够。反映在工作上有推着走、压着干的情况。这主要是管理制度操作性差，激励机制不完善，考核办法没有打破常规，奖惩管理不过硬，干好干坏差距不大。

(三)推动税务稽查事业发展的力量不足，表现为把握形势不准，创新思维不够，工作的重点、规范要求不能很好的通过制度来贯彻落实。因此工作业绩不够明显。

(四)税务稽查信息化建设尚未到位，纳税人征管信息资源缺乏，信息渠道非常不畅，不能充分分析纳税人的经营状况，不能最大限度地比对纳税人的税负高低，给选案工作带来了极大的难度，所以选案的正确率将会大打折扣。

(五)稽查工作内部流程需要进一步完善，还没有真正做到高效、便捷。某些考核内容也影响了稽查的深度，例如对案件数量的考核，收入任务的考核等等。《征管法》规定的稽查局专司偷、逃、抗、骗税的职责没有很好地落实到位，造成稽查局工作赶查案数量进度，抢收入任务完成，在办案的深度及程序、证据的研究上大打折扣。

(六)一些不该作为税务案件检查的内容，强行并入税务稽查，如政府性基金的收取，社保费的征缴等并不符合《征管法》的执法范围，造成税务稽查执法的不严肃性，给有效执行带来隐患。

二、外部因素

(一)纳税人依法纳税的意识不强，给依法稽查造成不小的难度，想钻税收空子的人大有人在，纳税意识还待提高。

(二)部门协作机制很不健全。银行、公安、国税、地税及其他有关部门需要进一步强化协调机制，还没有真正从法律、制度上加以根本完善，税务稽查案件的落实往往不是单独可以完成的，要有部门的配合。

(三)由于目前存在的地方保护主义，或者是部门利益的保护，出现某些行政干预税收的现象，虽然国家明确规定了任何部门、任何人都不得违背税法的规定，但实际工作却出现了很多意想不到的难度。

税务稽查是税务机关依法对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴义务 情况所进行的税务检查和处理工作的总称。其目的是通过查处各类税务违法行 为，充分发挥其监督惩处作用，推进依法治税，促进税收征管，最大限度地减 少税收流失，保证国家财政收入。税务稽查促进了社会主义市场经济的稳定发 展和有序运行。保证了税收财政职能和经济调节职能的有效发挥。便于发挥税 收监督职能，促进企业自我完善、自我发展。以确保税收征管质量，推动税务 机关提高征管工作水平。总之，税务稽查工作是界定纳税人、扣缴义务人的纳 税义务、扣缴义务履行程序的有效工具，是完善税收制度与税收征管体系的信 息反馈系统，是促进企业发展，推动税务机关提高征管工作水平的重要手段， 是完成税收任务，保证国家财政收入的重要环节，是维护税法权威、严肃税收 法纪、惩处税收违法犯罪行为、培育良好纳税观念、实现依法治税的基础保证。 同时，我国税务稽查在实际运行中也暴露出不少问题。

一、我国税务稽査中存在的主要问题

1. 税务稽查在税收工作中的重要地位未能得到充分体现。

我国现行税务稽查工作仍停滞于以查增收或以查促收的阶段。国家为了应 付财政支出的高速增长，将税收任务指标作为一项政治任务下达给税务机关， 税务部门不得不在完成收入任务上狠下功夫，税务稽查围绕收入任务转的现象 大量存在。大量的稽查对象是针对那些易于查出问题的有利可得的企业，而对 那些隐蔽较深，有严重偷逃税现象的企业却没有进行有效查处。税务机构分设 以后，国、地两税机关为了各自的利益，互不联系，加之纳税人存在缴纳税款 时划分税种不清、申报资料不全等原因，造成大量重复稽査。此外系统内部征 收与稽査为了完成各自任务发生磨擦，出现征收不能及时给稽查提供线索，稽 查出来的问题也没有反馈到征收工作中去的现象。

解，有时又使稽査出来的问题因下达处理决定的不同而扩大化或者缩小化；（2) 由于目前稽査的收入型模式和上述问题的存在，导致了稽查不深入，力度不够 大，为收入而稽查，从而出现了对一些违法行为查而不清、决而不刚的现象， 执法的严肃性、公正性受到极大地削弱；（3)由于多级稽查格局的原因，一个 年度内企业接受二级稽查十分普遍，部分企业甚至接受三级稽查，乃至更多级 的税务稽查，从而造成了重复稽查的问题，如果再加上地税部门的稽查，企业 确实不堪重负，生产经营难免不受影响；（4)由于现行税收征管整体模式中征 收、管理与稽查三者之间职责划分不清，征管也搞稽查、稽查又兼征管，相互 混滑，又相互脱节，从而出现税收工作“盲点”。加之，由于我国市场经济在 运行过程中，法律仍不够健全，社会上“拜金主义”等不良影响。目前在税务 系统内部仍存在个别腐化堕落者，他们大肆利用手中的税收执法权力，以税谋 私，索贿受贿，贪污挪用税款，乱征滥罚，擅自减免各项税款，甚至与纳税人 内外勾结，代开、虚开、盗卖增值税专用发票，骗取出口退税，给国家经济建 设带来巨额损失。

3. 税务稽查队伍的素质有待进一步提高。

随着市场经济体制的逐步推行，一部分纳税人思想观念也发生了变化， “小团体主义”、“个人主义”等不良思想有所滋长。现在一些纳税人逃避税 收的方式十分隐蔽，手段更加多样化，这就要求税务稽查人员具备反偷避税收 的能力。但目前稽查人员的业务素质参差不齐，不少青年干部经验不足，岗位 技能差，不能独挡一面地开展工作。有的稽査人员不会査帐，不善于从帐实上 查找蛛丝马迹，挖掘隐蔽的深层次的问题，做出的稽查决定缺乏实在的内容， 给税务稍查工作带来了诸多不利影响。

税务稽查工作规程作为税务机关和税务人员实施税务稽查工作的规范，是 每一个税务人员在开展工作时必须遵循的行为准则。但是在很多基层征税机关, 他们为了完成上级下达的税收任务的目的，人为地对税务稽查工作规程进行调 整，以达到以查增收，以查促收，完成税收任务的目的，人为地对税务稽查工 作规程进行调整，以达到以查增收，以查促收，完成税收任务的目的。比如在 稽查选案阶段，由于税收收入任务重，税务机关强调稽查查补收入的责任目标， 以致选案不是通过计算机系统科学选案，而是急功近利地瞄准那些经济运行较 好的企业为重点稽查对象，重复稽查同一企业的现象时有发生，经济情况较差 的企业却很少去查去管。

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为适应新形势下稽查工作的需要，促进稽查科学化、精细化管理，不断加强稽查针对性，提高稽查工作效能，提升稽查工作质量，节约稽查成本，特制定本税务稽查预案制度。

一、税务稽查预案的适用范围

凡重点检查案件必须制订税务稽查预案。本制度所称税务稽查预案，是指稽查人员在实施检查前，对被查对象有关信息进行收集、审核、分析，并根据分析情况拟定有针对性的、具体的稽查思路，以便指导下一步开展检查的工作方案。

（一）收集基础信息。包括设立时间、经营地址、经营范围、经营现状和财务人员从业资格等基本情况；企业纳税情况、财产、发票、以前年度稽查发现的问题等涉税情况；有特殊税收政策的，还应了解涉及的特殊税收政策。

（二）分析预测问题。运用计算核实、对比稽核、经验判断等方法，稽查人员将收集的信息就税种之间的匹配性、不动产纳税情况、企业经营的项目是否全部申报纳税等进行合理性分析，判断可能存在的涉税问题，确定下一步重点稽查的方向和基本内容。

（三）确定稽查思路。针对分析预测的问题和重点稽查的 1

方向和基本内容，结合稽查时限和案件实际情况，拟定有效的稽查方法和分步实施计划，并充分考虑稽查需要的资料和对突发事件的处置办法，确定具体的稽查思路。

（一）稽查预案一般由承办案件的稽查人员在接到稽查任务后3个工作日内完成，经稽查股长或稽查局分管局长确认后实施。

（二）在稽查预案制定过程中，遇到重大或疑难问题的，承办案件的`稽查人员应当向稽查股长和稽查局分管局长提出，由稽查局分管局长召集办案经验丰富、综合分析能力强的人员，组成预案小组，共同讨论研究后制定稽查预案，并组织实施。

（三）稽查人员在稽查预案的指导下认真开展稽查工作，不得敷衍应对，稽查预案的实施及实施过程中的调整情况应在稽查报告中作出说明。

（四）承办案件的稽查人员负责稽查预案实施情况的汇报。

（五）稽查预案书随同检查资料存入案卷，形成档案资料。

四、本制度从下文之日起执行。

与西方发达国家相比较，我国税务稽查的理论研究和规范建设起步较晚，在各方面都有待进一步完善。因此，深入研究和借鉴国外税务稽查先进经验，建立起符合我国国情的现代税务稽查体系是今后税收征管改革所面临的一项重要任务。

税务稽查的专业化现代税收征管的一个主要特征是征管工作的专业化分工，据此，大多数国家的税收机关都建立了专门的税务稽查机构，并配备有专门的稽查人员从事稽查工作。在美国，联邦税务局税务审计（稽查）机构是税务稽查的主要机构。它包括检查程序规范处、稽查协调处、稽查支持系统处、稽查计划调研处、举报管理处、自动稽查系统项目处六个处。从人员上看，美国联邦税务局现有税务人员11.5万人，其中，税务稽查人员4万人，占总人数的35％。

税务稽查的程序化税务稽查的程序化就是对稽查内部工作实行专业化分工，即将稽查工作分解为选案、检查、审理、执行、申诉等环节和程序，并形成内部相互联系、相互制约的机制。如美国，审计程序包括纳税申报表的选择和分类、纳税申报表的审计、税务审计结果的处理三个阶段。纳税人申报后，所申报的信息通过计算机进行标准化、程序化处理。如申报信息符合要求，将录入计算机信息库并作自动处理，不符合要求则按规定予以一定罚款，并作如下处理：一种情况由征税中心与纳税人进行联系，纳税人对所报信息作更正，之后由征税中心录入计算机进行处理；另一种情况，由征税中心的专业人员作更正后，录入计算机信息库，计算机运用标准化程序自动作出稽查对象选案分析，再辅之以税务审计专家的工作，选出需要进行税务审计的对象。选案后，将所选对象移送相关部门进行专业化税务审计，税务审计后的处理、司法等也是专业化进行的。由于税务审计操作过程是实行专业化协作分工的，而且这些审计部门人员都经过严格优质的专业化培训，因此，整个税务审计从人员配置到审计的各个环节都突出较高的专业化，从而保证审计质量的准确性和公正性。

税务稽查权限的扩大化为了能更好地打击税收违法犯罪，大多数国家税务人员的稽查权限出现逐渐扩大的趋势，突出表现为税务警察的出现，即形成了拥有刑事侦查权的税务人员。稽查人员除具有索取纳税资料权、查账权等一般检查权限外，还能行使部分警察职能，具有搜查住所权、封存账簿权、查封财产权等刑事侦察权。在具体的设置上，有的国家在税务机关外建立单独的税务警察机构，如俄罗斯、意大利等国家。有的国家则选择在税务机关内成立专门机构的形式，如日本、德国、荷兰、法国、瑞典、比利时等国家。

税务稽查手段的现代化国外稽查机关普遍运用现代化的征管手段进行稽查信息的收集和稽查的选案工作，由于计算机等现代化工具的使用，税务稽查信息获取渠道更加广泛，稽查选案更加科学。在美国，为了使计算机自动选案有数据基础，稽查信息的取得主要有三个方式：一是纳税人的申报表，二是根据事先设计好的“纳税人遵循纳税情况考核表”对纳税人分类抽样进行调查，这是美国税务稽查部门进行的一项非常重要的而且是经常性的工作。调查结果全部输入计算机，从而衡量今后纳税人的.申报是否正常。三是从工商注册部门、土地或地产管理部门、海关、银行、邮政电信、新闻等第三部门或举报人、会计师等处获得的信息。

来看，一般都制定有严厉的税收惩罚制度，有的能达到把纳税人罚到“倾家荡产”的地步，以真正发挥税务稽查的威慑作用。税收惩罚措施分为两类：一是经济惩罚，包括加收滞纳金、补收滞纳税款利息、罚款等。二是刑事惩罚，包括拘留、判刑等。

高素质的税务稽查人员国外税务稽查机构不仅配备有足够数量的稽查人员，更重要的是配备有高素质的稽查人员。因为税务稽查是一项专业性很强的工作，稽查人员应该是掌握税务、会计、审计、计算机知识的复合型人才，如果不具备一定的素质，必然不能高质量地完成稽查工作。在美国，对稽查人员实行评级制度，一共设有14级，9级以下是新手，只有14级的稽查人员才能稽查大公司，这样就能较好地保证稽查质量。为了提高稽查人员的素质和进行知识的更新，各国也相应制定有完善的教育培训制度，稽查人员定期进行培训和接受再教育。